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中投咨詢 朱磊:筑牢財政承受能力紅線,切實防范PPP支付風險

2020/6/24 16:40:44     89


筑牢財政承受能力紅線,切實防范PPP支付風險


財政部PPP專家、中國投資咨詢有限責任公司政府與公共咨詢事業部咨詢總監

朱磊

 

為了規范PPP項目財政支出管理,有序推進項目實施,有效防范和控制財政風險,實現PPP可持續發展,財政部于2015年4月發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(以下簡稱“《指引》”)為各地全部PPP項目的總支付責任劃定了不超過一般公共預算支出的10%紅線?!吨敢穼嵤﹥赡暌詠?,給各級財政部門提供了管理PPP項目中政府支付責任的審查提供了政策抓手,在一定程度上防范了政府對PPP項目的支付風險。同時,我們也發現部分地區存在鉆漏洞“合規”弱化財政承受力論證工作的行為。

一是偏離財政收支實際,以用完限額為標準。

《指引》第二十五條“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支付責任,占一般公共預算支出的比例應不超過10%”的規定確立的是財政承受能力論證的紅線,但這并不意味著PPP支出責任低于10%就一定可以“通過論證”,只有“根據PPP項目預算支付責任,評估PPP項目實施對當前和今后年度財政支出的影響”后,才能結合行業和領域均衡情況形成最終的結論。

然而,在實踐過程中許多地方并不按照《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金[2014]113號)第九條“根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素,……,開展財政承受能力論證”,而是按照10%的紅線劃定限額,限額以內給出“通過論證”的結論,有悖于現有一般預算支出僅能滿足基本民生支出和政府有效運轉支出的現實。這種脫離財政收支實際,以用完限額為財政承受能力論證標準的做法,看似合法合規,卻為項目埋下財政支付風險的隱患。

二是高估一般公共預算增速,向支出責任限額注水。

要分析未來每個年度PPP項目支出責任占比,就免不了對今后的財政收支狀況進行預測,為此《指引》第二十七條規定“未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算,并根據實際情況進行適當調整?!?/span>

值得注意的是,根據國家統計局的數據,2012年至2015年,地方財政一般預算支出的增長率分別為15.59%、11.71%、7.91%和16.34%,四年間,增長率算術平均值為12.89%,明顯高于同期的國民總收入平均9.1%的名義增速和國內生產總值平均8.94%的名義增速,這樣的增長速度是不可持續的。許多地區為了上項目,并不主動調減一般公共預算支出的預測增速,向支出責任限額注水,事實上推高了10%的“閾值”。通過4%左右的差額、增長基數和三年的建設期帶來的幾何效益,可越過10%的紅線約束。

三是高估使用者付費金額,變“明補”為“暗補”。

為了能將項目擠進10%的支付限額,除了做大分母外,部分項目選擇了做小分子,這中操作手法多見于付費模式為可行性缺口補助模式的項目?!吨敢返谑鶙l規定“對可行性缺口補助模式的項目”,“每年使用者付費的數額”,是“政府每年直接付費數額”的抵扣項,且每年使用者付費的數額具有一定的不確定性,為了減少政府方支付責任,自然而然就會有人想到高估每年使用者付費的數額,進而減少政府當年運營補貼支付數額。

潛在社會資本方不認可高估的“使用者付費的數額”,項目存在流標風險怎么辦?將項目的最低需求風險,甚至全部的需求風險都分配給政府方承擔,使用者付費的數額低于預期時,由政府方補足。那風險承擔支出責任怎么辦?雖然《指引》第二十一條要求“風險承擔支出應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任,可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算”,考慮到基礎數據缺乏,風險承擔支出責任本就難以計算出各方認可的公允值,人為調低預期即可。

前述三種弱化財政承受力論證工作的行為體現在《財政承受能力論證報告》書面文本上均顯得“合規操作”,即便在審查時發現了其中埋下的巨大政府支付風險,也難以有效的監管。同時,這些操作為了保證財政承受能力論證的“合法合規性”,單一項目的操作力度會適當收斂,還會給人以“小動作,影響不大”的錯覺。不容忽視的是,當這些“小動作”通過許多項目疊加起來,其造成的政府財政支付風險隱患是十分巨大的,如不引起監管部門足夠的重視,未來或將引起系統性風險。

鑒于此,我們建議應立即完善PPP項目財政承受能力論證工作的制度體系,筑牢財政承受能力紅線,切實防范PPP支付風險。

一是理順中期財政規劃與PPP財政承受能力論證關系。

在現有模式下,項目財政支出責任納入預算統籌安排的起點為財政承受能力論證,只要項目“通過論證”且經同級人民政府審核同意實施,項目的支付責任就應當納入中期財政規劃;反過來,中期財政規劃對PPP項目的財政承受能力論證缺乏有效的約束。

根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》(國發[2015]3號)的要求,中期財政規劃由財政部門會同各部門研究編制,綜合考慮規劃期內的重大改革、重要政策和重大項目,對未來三年重大財政收支情況進行分析預測,并對年度預算編制構成較強約束作用,相對于《指引》劃定的10%的紅線,考慮的更加全面,對未來財政收支的預測更為嚴肅。據此,我們建議在實施財政承受能力論證時,以中期財政規劃為依據,綜合考慮財政預算收支增速,劃定新增PPP項目支付責任的承受限額,再將“通過論證”的項目的政府支付責任納入中期財政規劃,并最終形成閉環。

二是通盤考慮地方政府債務限額與財政承受能力論證。

雖然《指引》第二十六條提出“鼓勵列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區,采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務。同時,審慎控制新建 PPP項目規模,防止因項目實施加劇財政收支矛盾?!钡趯嵺`過程中,真正能夠采取PPP模式化解地方融資平臺公司存量債務的項目少之又少,相反,在債務限額管理難以突破,違規舉債后門逐漸被堵死的情況下,利用PPP模式新上項目的做法則在不斷涌現,究其根源,與地方政府債務限額管理與PPP財政承受能力論證管理孤立管理有關。

我們建議對于列入地方政府性債務風險預警名單的高風險地區,應實施差別的PPP項目支付限額管理模式,對于采用化解存量債務的項目按10%的限額管理;而對于新建項目,則采用更嚴格的限額管理要求,并將后者的限額與該地區的地方政府性債務化解情況掛鉤,嚴防該類地區的PPP支付風險引爆地方政府性債務風險事件。

三是引入第三方評估機構,確保財政承受能力論證的獨立性。

從已落地項目來看,絕大多數PPP項目的《實施方案》、《物有所值評價報告》、《財政承受能力論證報告》乃至《項目采購文件》均由同一家咨詢機構完成。在此種模式下,咨詢公司只有將《財政承受能力論證報告》的結論確定為“通過論證”,才能實現自身咨詢服務收益的最大化,咨詢機構顯然沒有動力充分揭示項目所隱含的支付風險。

建議將財政承受能力論證相關的咨詢服務工作從PPP咨詢服務中強制抽離出來,分別由不同的咨詢機構負責。且由縣級及以上的財政部門獨立聘任,專門負責本級PPP項目財政承受能力論證工作,不得擔任本級PPP項目的識別、準備和采購階段的其他咨詢工作(物有所值評價除外),其收費標準和支付條件不與論證結論掛鉤,以保障其工作的獨立性,防范其中的道德風險。

綜上,財政承受能力論證中10%的紅線應該政府支付責任最后的紅線,這條紅線不僅不應該被虛化,而且應該綜合考慮政府債務和財務收支的實際,因地制宜的在這條紅線之下劃定警示線,用以指導PPP項目的識別工作,加以更為完善的財政承受能力論證制度體系,才能降低財政支付風險,確保財政中長期的可持續性。


來源:財政部PPP中心



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